Социально ориентированные некоммерческие организации (СО НКО) уже много лет выступают в роли создателей и провайдеров различных социальных инноваций. Сегодня мы участвуем в процессе освоения СО НКО новой роли – поставщика социальных услуг, финансируемых государством. Этот процесс включает в себя целый комплекс мер как на законодательном, так и на организационном уровне. Реализация политики по включению СО НКО в рынок социальных услуг началась несколько лет назад, и мы уже можем отследить основные вехи на пути в этом направлении, а также увидеть результаты.
1) С 2011 г. по 2015 г. Министерство экономического развития РФ проводило конкурсный отбор социально ориентированных некоммерческих организаций для предоставления субсидий из федерального бюджета в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 августа 2011 г. No 713.
2) В декабре 2015 г. Президент Российской Федерации в послании Федеральному Собранию поставил задачу обеспечить передачу НКО до 10 % бюджетных средств, направляемых на предоставление социальных услуг населению в субъектах РФ. Согласно данным, представленным в Минтруд РФ субъектами Российской Федерации, в реестр поставщиков социальных услуг на март 2016 г. было включено около 300 негосударственных поставщиков социальных услуг в 63 регионах
3) В мае 2016 г. утвержден Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа СО НКО, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению.
4) В июне 2016 г. утверждена Дорожная карта «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере», призванная способствовать увеличению количества негосударственных участников рынка в социальной сфере в целях повышения доступности и качества оказываемых услуг и оптимизации бюджетных расходов.
Детская деревня «Виктория» (Краснодарский край г. Армавир) – это программа, направленная на семейное устройство детей, оставшихся без попечения родителей. Основа модели Детской деревни– полные принимающие семьи с опытом воспитания кровных и приемных детей. Деревня представляет собой коттеджный поселок для проживания принимающих семей, оборудованный спортивными и детскими площадками, а также социальный центр, оказывающий образовательные и психологические услуги жителям Армавира. Детская деревня помогает решать вопрос с семейным устройством детей, которых почти не берут обычные приемные семьи: многочисленных братьев и сестер, детей с ОВЗ и старших подростков. В рамках программы семьям и детям оказывается комплекс услуг (психологических, социально-педагогических, юридических и т.д.).
В настоящее время во всех регионах Российской Федерации идет процесс активного включения НКО в рынок социальных услуг, однако процесс этот идет довольно неравномерно не равномерно. Вопросом, на каком этапе сейчас находится процесс обеспечения доступа СО НКО на рынок социальных услуг, что интенсифицирует его, а что мешает, задались и мы.
НКО и сейчас могут оказывать социальные услуги в случае, если привлекут на это финансирование благотворителей, либо на платной основе. Барьеры возникают на пути. Пока подавляющая часть бюджетных средств в социальной сфере осваивается государственными и муниципальными организациями. Государство как заказчик услуг для граждан само себе (своим учреждениям) их и заказывает – это, за редкими исключениями, устоявшаяся система и сложившаяся практика. Менять систему сложно как по объективным, так и по субъективным причинам. Новое законодательство позволяет размещать услуги в негосударственном секторе, но содержание большинства нормативных актов регионов это не учитывает. При разработке перечней услуг, стандартов услуг, порядков включения организаций в реестры поставщиков услуг, специфика НКО и их возможности не принимаются во внимание. Показательный пример – Правительство Москвы требует от НКО при вхождении в реестр взять на себя обязательство оказывать все виды услуг, которые могут потребоваться получателю, а не только те, на которых это НКО специализируется. Тем самым теряется возможность решить задачу повышения доступности и качества услуг за счет развития конкуренции. Государственные органы не наработали опыт и способы контроля деятельности организаций, которые не находятся у них в прямом подчинении. Стандарты услуг разработаны в таком виде, что они не становятся инструментом предъявления требований и контроля их исполнения. Размеры компенсации НКО за оказанные услуги рассчитаны без учета необходимости административных расходов. Заинтересованности отдавать «свой» бюджетный ресурс «на сторону» не много – чиновникам чаще всего не понятно, ради чего это делать.
С другой стороны, эта же ситуация порождает много проблем у самих некоммерческих организаций. Многие годы действующие НКО, естественно, не рассматривали государственный заказ, которого не было, как возможность ресурсного обеспечения своей работы, ориентировались на проектный формат финансирования, гранты, пожертвования. Отсюда, необходимого опыта администрирования, бюджетирования, взаимодействия, организации работы при оказании услуг не сложилось. Кроме того, НКО очень разные по уровню профессионализма, а отсутствие конкурентного рынка этот факт «прячет». Далеко не каждая организация имеет достаточный профессиональный потенциал для регулярной работы. Сектор нужно развивать, это требует специальных усилий и специальных вложений, а главное – развернутого, грамотного, системного проектирования на региональном уровне.
При анализе возможностей бюджетного финансирования НКО в Краснодарском крае использовались действующие нормативно- правовые акты Российской Федерации, а также информация, полученной из открытых источников:
- Сайта Министерства труда и социального развития Краснодарского края (http://www.sznkuban.ru/)
- Сайта Государственного бюджетного учреждения Краснодарского края «Краевой методический центр» (http://гкусокк.рф)
- Сайта Гражданский форум Кубани (http://nko.krasnodar.ru/)
- Официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях ( http://bus.gov.ru/)
Сведения, представленные в данных источниках, использовались без дополнительного уточнения и проверки в ответственных за их представление организациях.
I. Социально ориентированные некоммерческие организации могут получать бюджетное финансирование на основе следующих механизмов:
1) Предоставление грантов или субсидий на реализацию программ (проектов) в рамках программ поддержки некоммерческих организаций.
2) Предоставление субсидий на компенсацию недополученных доходов за фактически оказанные социальные услуги (применяется в сфере социального обслуживания в соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан» для организаций, вошедших в реестр поставщиков социальных услуг и оказавших услуги, включенные в индивидуальную программу социального обслуживания гражданам, признанным нуждающимся в социальном обслуживании).
3) Предоставление субсидий некоммерческим организациям на осуществление определенной деятельности или оказание определенного объема услуг (применяется в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации).
Пример. Постановление Правительства Пермского края от 9 августа 2013 года № 1091-п «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета Пермского края некоммерческой организации в целях финансового обеспечения затрат на оказание психологической помощи, в том числе экстренной по “детскому телефону доверия”».
Постановление принято в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Пермского края от 8 декабря 2014 года N 405-ПК «О перечне социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг в Пермском крае», Постановлением Правительства Пермского края от 3 октября 2013 года N 1322-п «Об утверждении государственной программы «Семья и дети Пермского края».
Утвержденный указанным Постановлением порядок определяет цели, условия, процедуру отбора, порядок предоставления, а также порядок возврата субсидии, отчетность и контроль. В основу расчета стоимости услуги взят рекомендуемый модульный стандарт, включающий в себя как расходы на оплату труда работников некоммерческой организации и начисления на оплату труда в соответствии с законодательством Российской Федерации, так расходы на связанные с осуществлением методической деятельности и супервизорской поддержки сотрудников; расходы, связанные с просветительской, рекламной и информационной деятельностью; расходы, связанные с содержанием имущественного комплекса, материально-технической базы. Согласно Постановлению, субсидия перечисляется в течение 20 рабочих дней со дня подписания соглашения о предоставлении субсидии на основании сметы расходов, в соответствии со сводной бюджетной росписью, кассовым планом и в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на реализацию соответствующих мероприятий Программы.
4) Участие некоммерческих организаций в закупках услуг для государственных (муниципальных) нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
5) Целевые потребительские субсидии.
Пример. Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 22.08.2014 № 305-п, установлены условия предоставления сертификатов на оплату услуг по постоянному постороннему уходу за одинокими гражданами пожилого возраста и инвалидами, частично или полностью утратившими способность к самообслуживанию и (или) передвижению и нуждающимися по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе и наблюдении. Постановление определяет порядок предоставления сертификатов, примерную форму договора о предоставлении услуг, перечень услуг. На основании сертификата заключается договор о выполнении работ (оказании услуг) по постоянному постороннему уходу за одиноким гражданином пожилого возраста и инвалидом между гражданином, поставщиком услуг и Уполномоченным органом.
Особенности применения каждого из механизмов отражены в методических материалах по дополнению государственных программ Российской Федерации в области образования, здравоохранения, социальной поддержки населения, культуры, спорта и туризма мероприятиями по поддержке деятельности негосударственных организаций, оказывающих услуги в социальной сфере, и развитию государственно-частного партнерства (ГЧП), (http://nko.economy.gov.ru/PortalNews/Read/3354).
II. В рамках реализации проекта «Детская деревня «Виктория» Благотворительный детский фонд «Виктория» заинтересован в привлечении средств из бюджета Краснодарского края на оказание услуг по подготовке и сопровождению приемных семей, профилактике социального сиротства.
Для решения вопроса о привлечении финансирования необходимо:
– определить, в рамках каких нормативных правовых актов осуществляется реализация соответствующих услуг и работ на территории Краснодарского края;
– какие механизмы могут быть использованы органами исполнительной власти Краснодарского края для осуществления финансирования услуг, оказываемых Благотворительным детским фондом «Виктория».
Согласно Закону Краснодарского края «О социальном обслуживании населения на территории Краснодарского края» № 3051-КЗ от 5 ноября 2014 (статья 2, пункт 2, подпункт 6) к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края[1] относится организация поддержки СО НКО, благотворителей и добровольцев, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания населения в Краснодарском крае, в соответствии с федеральными законами и законами Краснодарского края.
Полномочия в сфере развития семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Краснодарском крае исполняет Министерство труда и социального развития Краснодарского края.
Подготовка и сопровождение замещающих семей не входит в перечень социальных услуг в сфере социального обслуживания, определенных Законом Краснодарского края от 26 декабря 2014 года N° 3087-КЗ в соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».
Кроме того, спецификой данного перечня в Краснодарском крае является то, что услуги в нем классифицированы по типам предоставляющих их государственных учреждений и их отделений (например, услуги, предоставляемые комплексными центрами социального обслуживания; услуги, предоставляемые социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних; услуги, предоставляемые реабилитационными центрами детям и подросткам с ограниченными возможностями и т.п.). Без дополнительных консультаций не представляется возможным определить, как социально ориентированные некоммерческие организации, оказывающие социальные услуги, должны определять свое отнесение к одному из указанных типов.
В реестре поставщиков социальных услуг Краснодарского края содержится информация о двух некоммерческих организациях: АНО «Краевой комплексный центр социального обслуживания населения» (указанный тип организации – комплексный центр социального обслуживания населения) и АНО «Центр развития благотворительных программ «Край Милосердия» (указанный тип организации – реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями). Обе организации осуществляют социальное обслуживание на дому.
Таким образом, исходя из доступной информации, механизм включения в реестр поставщиков социальных услуг и получение компенсаций за оказанные услуги в соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» не является в настоящее время приемлемым механизмом для получения финансирования на подготовку и сопровождение замещающих семей, однако может быть использован для других типов услуг (см. перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг на территории Краснодарского края, утвержденный Законом Краснодарского края № 3087-КЗ)[2] и работы с другими категориями населения.
В случае заинтересованности в получение бюджетного финансирование на оказание других видов услуг, для получения дополнительной информации по вопросам вхождения с в реестр поставщиков социальных услуг в Краснодарском крае рекомендуется обратиться в Ресурсный центр развития СОНКО Краснодарского края ККООИ «Восхождение».
Согласно информации, приведенной в Стратегии развития отрасли социальной защиты и содействия занятости населения Краснодарского края до 2020 года, работу по подготовке кандидатов в замещающие родители, передаче детей, состоящих на учете в региональном банке данных и вновь выявленных детей на семейное воспитание и сопровождению замещающих семей осуществляют управления (отделы) по вопросам семьи и детства муниципальных образований края и подведомственные учреждения Министерства труда и социального развития Краснодарского края.
С 2013 года во всех муниципальных образованиях края созданы подразделения государственного бюджетного учреждения «Краевого методического центра», где работают от 3-х до 6-ти специалистов (психологи, юристы, социальные педагоги), которые осуществляют сопровождение замещающих семей по единой программе психолого-педагогического сопровождения семей.
В 2015 году с 1711 замещающими семьями заключены договоры о психолого-педагогическом сопровождении; 2227 семей сопровождались без заключения договоров (из них на поддерживающем уровне сопровождения находится 3665 семей с 5928 детьми, на кризисном уровне – 273 семьи с 495 детьми).
На сайте Министерства труда и социального развития Краснодарского края (http://www.sznkuban.ru/smp2.html) приведен перечень школ приемных родителей, являющихся обособленными подразделениями Краевого методического центра, осуществляющими психолого-педагогическую и правовую подготовку граждан, желающих принять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Согласно данным о Государственном бюджетном учреждении Краснодарского края «Краевой методический центр», приведенном на официальном сайте http://bus.gov.ru/, в услуги и работы, осуществляемые центром согласно государственному заданию, входят:
– подготовка граждан, выразивших желание принять на воспитание в свою семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
– оказание консультативной, психологической, педагогической, юридической, социальной и иной помощи лицам, усыновившим (удочерившим) или принявшим под опеку (попечительство) ребенка
Таким образом, для осуществления финансирования работы по подготовке и сопровождению замещающих семей, рекомендуется:
Некоммерческой организации:
– определить возможный объем оказания услуг;
– инициировать переговоры с органами исполнительной власти о возможности финансирования службы подготовки и сопровождения замещающих семей на своей базе;
– провести консультации с представителями органов исполнительной власти с привлечением экспертов для согласования возможного использования опыта других субъектов Российской Федерации при определении возможных механизмов финансирования.
Органам исполнительной власти Краснодарского края:
– принять решение о целесообразности создания одной из служб сопровождения замещающих семей на базе некоммерческой организации;
– выбрать оптимальный механизм финансирования из числа перечисленных выше, проработать необходимую нормативно-правовую базу
– предусмотреть соответствующий объем бюджетных средств (например, путем перераспределения средств на выполнение государственного задания Краевому методическому центру либо изыскания дополнительных источников финансирования).
Дополнительно, некоммерческой организации следует рекомендовать проработать возможную «нишу», специфику, отличия оказываемой услуги от реализуемой в крае практики, что может сделать ее предложение привлекательным для органов государственной власти, с учетом существующих потребностей в услугах.
В частности, целесообразно учесть, что одним из видов деятельности, предусмотренных Стратегией развития отрасли социальной защиты и содействия занятости населения Краснодарского края до 2020 года по направлению «Социальное обслуживание семей с детьми, жизнеустройство и обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» является разработка и апробация программ психолого-педагогического сопровождения замещающих семей.
В документе указано, что наиболее актуальным вопросом является семейное устройство детей-инвалидов из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время в крае проживает 1685 детей, указанной категории, из них 74% (1298 детей-инвалидов) воспитываются в замещающих семьях. Вместе с тем, 387 детей-инвалидов нуждаются в семейном устройстве (из них 264 в домах-интернатах для умственно-отсталых детей).
Исходя из этого, можно предположить, что наиболее востребованным для финансирования может быть специальная работа по подготовке и сопровождению семей, принимающих на воспитание детей-инвалидов.
Кроме того, целесообразно проработать возможные варианты взаимодействия с Краевым методическим центром.
Включение некоммерческих организаций в сферу оказания социальных услуг уже идет, и регулируется оно, в первую очередь, новой государственной политикой, о которой мы писали выше. Однако, необходимо и встречное движение со стороны СО НКО: активное участие в наполнении перечня услуг, описание и осмысление своего успешного опыта или отдельных неудач, участие в заседаниях общественных советов и других формах работы, призванных уменьшить количество препятствий на пути к новому рынку. Ведь именно некоммерческий сектор очень чутко и гибко реагирует на запросы общества и быстро направляет свои ресурсы туда, где они в данный момент нужнее.
Спивак Александр Михайлович, председатель Правления Национального
фонда защиты детей от жестокого обращения, член Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, член Совета Министерства образования и науки Российской Федерации по защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Широких Ольга Владимировна, руководитель программы, Благотворительный детский фонд “Виктория”
Данный материал был подготовлен в рамках программы «Развитие. Рост. Перспектива» Благотворительного детского фонда «Виктория». При его подготовке авторы ставили своей целью не только в целом проанализировать возможные варианты бюджетного финансирования оказания услуг в сфере профилактики социального сиротства, подготовки и сопровождения приемных семей некоммерческими организациями в конкретном регионе Российской Федерации, но и предложить вариант такого финансирования работы с принимающими семьями одной из программ Фонда – Детской деревни «Виктория» (Армавир).